スペインAI動向と日本への示唆 / スペインにおけるAIガバナンスの先行事例と法の実験 / AESIA、サンドボックス、そして主権的AIインフラの法的射程雑感

0　はじめに

　欧州連合（EU）における人工知能（AI）規制のランドスケープは、かつてない転換点を迎えている。EU AI法（EU AI Act）は、準備期間を経て、いよいよ加盟各国における完全適用と執行のフェーズへと移行しつつある。この歴史的な法制度の転換期において、多くの法学研究者や実務家がドイツやフランスといった大国の動向を注視する中、AIガバナンスの実装（Implementation）という観点で最も野心的かつ示唆に富む「実験」を行っているのがスペインである。

　2025年12月にAI & Partnersが公表したレポート『EU AI Act Spain AI Ecosystem Brief (December 2025)』は、このスペインの挑戦を克明に記録している。同国は、欧州で最初となるAI専任監督機関（AESIA）を設立し、規制サンドボックスを通じて法の執行とイノベーションの均衡を模索している。今回は、同レポートを起点として、スペインがいかにして「包括的な国内法制定という手法に頼らず、EU法の枠組みを活用した制度的ガバナンス」を構築しているかを検討する。そこから見えてくるのは、ハードローによる規律と、エコシステムの経済的実態との間に横たわる緊張関係であり、これは今後のAI法制を考える上で極めて重要なケーススタディとなる。

1　問題の所在　「法なき規制」の戦略的選択

　AIガバナンスを論じる際、しばしば議論の焦点となるのは「各国の独自法」の有無である。しかし、スペインのアプローチにおける最大の特徴は、独自の包括的な「国家AI法」を制定しないという戦略的選択にある。レポートによれば、スペインはAIに関する独立した国内法体系を構築するのではなく、EU AI法との完全な整合性を最優先し、既存の法制度（データ保護法、競争法、労働法など）を補完する形で、EU規制の執行インフラを整備する道を選んだ。

　これは、スープラナショナルな法（EU法）が国内法を代替するという、EU法秩序においては標準的な現象のようにも見える。しかし、AIという技術の進展速度と不確実性を考慮すれば、実体法の完全適用までの空白期間に強力な監督機関と実験環境を先行して立ち上げるというスペインの手法は、極めて意識的な監視先行型アプローチ（Supervisory-first approach）であると評価できる。

　問題は、このような制度・監督先行型のアプローチが、実際に現地のイノベーション・エコシステムや基本的権利の保護にどのような影響を与えているかである。法規制の予見可能性は確保されているのか。厳格な監督は投資を萎縮させていないか。あるいは、主権的なAI開発はどのように位置づけられているのか。以下、レポートのデータを紐解きながら検証を進める。

2　監視先行型ガバナンスの制度設計　AESIAとサンドボックス

　スペインにおけるAIガバナンスの中核を担うのが、欧州初のAI専任監督機関である「スペイン人工知能監督庁（AESIA: Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial）」である。レポートによれば、AESIAはEU AI法に基づく国内監督当局（Market Surveillance Authority）としての役割を先取りする形で設立された。

　法社会学的な観点から見れば、AESIAの設立は、AI規制の執行コストを専門機関に集中させ、解釈の統一化を図る試みである。AI規制において最大の懸念は、既存の規制当局（例えばデータ保護当局や消費者保護当局）の専門性不足による誤った法解釈や、管轄権の重複による混乱である。スペインは、いち早く専任機関を立ち上げることで、EU圏内における規制執行のデファクトスタンダードを形成しようとする意図が読み取れる。また、AESIAのマンデートには、単なる法執行や制裁にとどまらず、啓発、トレーニング、および官民における「安全なAI導入」の促進が含まれている。これは、規制当局が単なる番人（Gatekeeper）ではなく、エコシステムの育成者（Enabler）としての役割を併せ持つことを意味する。

　さらに、本レポートで最も法的な関心を引くのが、王令817/2023によって設立された「規制サンドボックス（Regulatory Sandbox）」の取り組みである。2025年4月時点で、このサンドボックスでは12の高リスクAIシステムが、欧州AI規則への適合性をテストされている。

　法学の視点において、サンドボックスは「アジャイル・ガバナンス」の具現化である。通常、法は施行された瞬間にすべての対象に一律に適用されるが、サンドボックス内では、規制当局との対話を通じて、法の適用を一時的に猶予または柔軟化し、その結果をフィードバックすることでルールの細則（ガイドライン等）を修正していくことが可能となる。レポートによれば、このサンドボックスの目的は、単に企業のコンプライアンスを支援するだけでなく、そこから得られた知見を技術的ガイドラインの共同開発に活かすことにあるとされる。これは、規制される側（企業）と規制する側（AESIA）が、協働して遵守可能なルールを作り上げるプロセスが制度化されていることを意味する。

3　デジタル主権とインフラの法政策　ENIAとALIA

　AIガバナンスを論じる上で見落とされがちなのが、計算資源（Compute）とデータ主権の問題である。スペインの国家AI戦略（ENIA: Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial）の2024年改定版は、生成AIの台頭を受け、この点に強い焦点を当てている。

　スペインは「HispanIA 2040」戦略（2025年1月発表）の一環として、「ALIA」と呼ばれる独自の基盤モデルプロジェクトを推進している。これは、スペイン語およびスペイン国内の共用語（カタルーニャ語、ガリシア語、バスク語）を含む大規模なデータセットでトレーニングされた、公的管理下のオープンソースモデルである。

　現在の生成AI市場が、主に英語圏のデータでトレーニングされた北米企業のモデルに席巻されている現状において、自国の言語・文化・法制度を正確に理解する「主権的AI（Sovereign AI）」を保有することは、安全保障および権利保護の観点から極めて重要である。他国のプラットフォーマーに依存し続けることは、情報の正確性やバイアスの是正といったガバナンスの根幹を外部化することに他ならないからだ。

　また、セクター別データスペースの構築も、データガバナンスの観点から重要である。ヘルスケアや観光などの分野で、EUデータ戦略やGAIA-Xと連携しながら、安全なデータ共有フレームワークを構築することは、GDPR（一般データ保護規則）とAI開発の間の緊張関係を緩和するためのインフラ整備と言える。

4　エコシステムの断片化と経済的現実　投資と格差の視点から

　制度面での整備が進む一方で、レポートが示す経済データは、スペインのAIエコシステムが抱える構造的な課題を浮き彫りにしている。

　まず注目すべきは、ベンチャーキャピタル（VC）投資のボラティリティである。OECD.AIのデータを基にした分析によれば、スペインにおける生成AIへの投資は、2025年第1四半期に急激なスパイク（17件のディール）を見せているものの、全体としては極めて不安定である。レポートはこれを「構造的に脆弱（structurally fragile）」であると評している。

　この投資の不安定さは、法制度の過渡期における不確実性を反映している可能性がある。EU AI法という強力な規制の導入は、長期的には市場の信頼性を高めるが、短期的にはコンプライアンスコストへの懸念から投資家の様子見を招くリスクがある。2025年の急増は、AESIAやサンドボックスといった制度的枠組みが固まったことによる安心感の表れとも解釈できるが、持続的なトレンドとなるかは予断を許さない。特に、シード期から成長期（Growth stage）へのスケールアップを支えるディープテック特化型ファンドの不足が課題として挙げられている。

　より深刻なのは、企業規模によるAI導入の格差である。レポートによれば、2024年時点でのスペイン企業のAI導入率は11.31%であり、EU平均（13.48%）を下回っている。さらに詳細を見ると、大企業の導入率が約44%であるのに対し、中小企業（SME）はわずか10.3%にとどまり、その差は33ポイント以上に達する。これはEU平均の格差よりも大きい。

　AI規制が高度化・複雑化することは、リソースのある大企業にとっては「参入障壁」として有利に働く一方で、SMEにとってはコンプライアンスコストの増大による「排除」につながる危険性がある（規制の逆説）。スペイン政府は「RETECH IA」などの地域ネットワークを通じてSMEのデジタル化を支援しているが、この構造的な格差をどこまで是正できるかが、ガバナンスの成否を分ける鍵となるだろう。

5　Government AI Readiness Indexに見る「準備」と「実力」の乖離

　レポートに含まれるOxford Insightsの「Government AI Readiness Index」の分析も興味深い。これによれば、スペインは「政府（Government）」および「データ・インフラ（Data & Infrastructure）」のピラーで極めて高いスコア（それぞれ74.58、82.43）を記録しており、西欧諸国の中でも上位に位置する。これは、政府の規制準備や通信インフラの整備が進んでいることを客観的に裏付けている。

　一方で、「テクノロジーセクター（Technology Sector）」のスコアは50.75と相対的に低く、イノベーション能力や民間の成熟度において課題があることが示されている。この「政府は準備万端だが、民間が追いついていない」という構図は、トップダウンの強力なガバナンスが先行するスペインモデルの特徴を如実に表している。

　法や制度がどれほど整備されても、実際にイノベーションを担うのは民間企業である。政府主導の強力なイニシアチブが、民間の自律的な成長を促す呼び水となるのか、それとも依存体質を生むのか。この点は、産業政策としてのAI法のあり方を考える上で重要な論点である。

6　雑感

　以上、スペインのAIガバナンスの現状と課題を俯瞰した。そこから浮かび上がるのは、EU AI法という巨大な「ハードロー」の波に対し、AESIAという「組織」、サンドボックスという「プロセス」、そしてALIAという「インフラ」を総動員して適応しようとする国家の姿である。

　スペインの事例は、AIガバナンスにおいて「先行者利益」と「先行者負担」の双方が存在することを示している。いち早く規制環境を整備することで、信頼できるAI（Trustworthy AI）のハブとしての地位を確立できる可能性がある一方で、規制への適合コストや投資のボラティリティといった痛みを最初に引き受けることにもなる。

　AESIAのように、規制当局が単なる監視者ではなく、イノベーションの伴走者としての機能を併せ持つ制度設計は、日本のAIガバナンスにおいても大いに参考になる点がある。法は技術を縛る鎖ではなく、社会実装のためのガードレールであるべきだという命題に対し、スペインの実験は一つの具体的な解を提示しようとしている。2026年のEU AI法完全適用に向け、この実験の推移を注視し、その教訓を自国の法制度設計に活かしていく姿勢が求められている。

7　日本への示唆

　スペインの事例から、日本のAIガバナンスにおいて検討すべき示唆が導出される。

　第一に、監督機能の組織的独立性の問題である。日本は2024年2月にAIセーフティ・インスティテュート（AISI）をIPA内に設置したが、スペインのAESIAのような独立した専任監督機関とは性格を異にする。AI事業者ガイドラインを非拘束的なソフトローとして運用する現行アプローチは、事業者の自主性を尊重する点で優れるものの、EU AI法のような域外適用を持つハードローへの対応を迫られる局面では、専門的知見と執行権限を備えた機関の必要性が高まる可能性がある。

　第二に、主権的AI基盤の構築である。スペインがALIAプロジェクトを通じて自国言語での基盤モデル開発を推進している点は、日本語という言語的特殊性を有する日本にとって示唆的である。とりわけ法令・判例データを含む公共財としてのAIインフラ整備は、法的サービスへのアクセス向上の観点からも検討に値する。

　第三に、企業規模間格差への対処である。スペインにおけるSMEの導入率の低さは、日本の中小企業にも共通する構造的課題である。ガバナンスの精緻化がイノベーションの包摂性を損なわないよう、支援施策との一体的設計が求められる。

　上記のようなことが日本への示唆として思い浮かぶ。深掘りできていないため、今後検討を深めていきたい。

（マガジン）「AIと法雑感」

※目次は以下を参照

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