東南アジアにおけるAIガバナンス / OECD/ADB『Government at a Glance Southeast Asia 2025』を読む雑感

0　はじめに

　東南アジア（SEA）地域は、近年の世界経済において最も活力ある成長センターの一つである。デジタル経済の急速な進展、人口ボーナス、地政学的要衝としての位置づけは、法学研究者や実務家、企業の戦略担当者にとって無視し得ないトピックであろう。しかし、経済成長の華々しい側面の裏側で、それを支える公共ガバナンスのインフラストラクチャーが実際にどのように機能しているか、あるいは機能不全を起こしているかについて、体系的なデータに基づいた議論がなされることは比較的少ない。

　2025年、OECD（経済協力開発機構）とADB（アジア開発銀行）の共同出版として公表された『Government at a Glance: Southeast Asia 2025』は、この間隙を埋める極めて重要な資料である。本報告書は、ブルネイ・ダルサラーム、カンボジア、インドネシア、ラオス、マレーシア、フィリピン、シンガポール、タイ、ベトナムの9カ国を対象に、財政、インフラ、デジタル、公共サービスといった多岐にわたるガバナンス指標を、OECD加盟国との比較を通じて分析している。

　今回は、この膨大な報告書を紐解きつつ、AIと法、デジタル・ガバメント、データ・ガバナンスの観点から、東南アジア諸国が直面する課題を検討する。同時に、日本国内で進行するAI事業者ガイドラインのLiving Document化やEU AI Actの段階適用といった動向と照らし合わせ、紙と運用のギャップという観点からも考察を加えたい。経済成長と制度的成熟の間に生じているギャップがいかなる法的リスクないし機会をもたらすのかという点に焦点を当てる。

1　問題の所在　成長の光とガバナンスの影

　まず、マクロ的な視点から東南アジアの現状を俯瞰する。本報告書によれば、SEA諸国はCOVID-19パンデミックによる打撃から力強く回復しており、ADBは2025年および2026年の地域経済成長率を4.7%と予測している。人間開発指数（HDI）においても、過去10年間で9カ国中8カ国がスコアを向上させており、貧困削減と生活水準の向上が着実に進んでいることが確認できる。例えば、ラオスでは貧困率が2003年の33.5%から2023年には18%へと半減している。

　しかし、こうしたポジティブな指標の背後には、パンデミック対応の後遺症とも言える財政的・制度的な脆弱性が潜んでいる。

　第一に、財政の悪化である。各国政府はパンデミック時に、市民生活と事業継続を支えるためにGDP比平均9.7%に及ぶ大規模な財政支援を行った。その結果、一般政府総債務残高（対GDP比）は、2019年の平均44%から2023年には58%へと急増している。財政収支も2019年の対GDP比-0.9%から2020年には-5.2%へと急落し、2023年時点でも-2.1%にとどまっている。

　第二に、急速なデジタル化と法制度のミスマッチである。後述するように、SEA諸国はデジタル戦略の策定には熱心であるが、AI規制やデータガバナンスといった実質的な法的枠組みの整備において、OECD諸国と比べて大きな遅れをとっている。

　成長する経済と追いつかないガバナンス、この不均衡こそが、現在の東南アジアが抱える最大の課題であり、本稿が解き明かそうとするテーマである。

2　財政ガバナンスと民主的統制の欠如

　デジタルやAIへの投資を論じる前提として、国家の財布の紐を握る財政ガバナンスの現状を見ておく必要がある。財政の持続可能性は、将来的なイノベーション投資の余地を決定づけるからである。

2.1　財政ルールの法制化とその実効性

　本報告書によれば、SEA諸国は財政規律の維持に向けた形式的なルールの導入には積極的である。データが得られた7カ国のうち6カ国が、財政収支の均衡や公的債務の上限設定といった財政ルールや目標を導入している。インドネシア、マレーシア、シンガポール、タイの4カ国は、これらのルールを憲法や法律の中に明記している点も注目される。また、8カ国中7カ国が、中期的な支出計画を拘束するための多年度トップダウン支出シーリングを採用している。これはOECD諸国（36カ国中26カ国）と同様の傾向であり、予算編成プロセスにおける規律付けは一定程度機能しているように見える。

2.2　番犬不在の財政民主主義

　しかし、ガバナンスのもう一つの柱である監視機能に目を向けると、心もとない状況が露呈する。OECD諸国の76%が、議会予算局（PBO）や独立財政機関（IFI）といった、行政府から独立して財政状況を分析・監視する機関を有しているのに対し、SEA諸国で同様の機関を持つのは8カ国中4カ国（50%）にとどまる。

　財政民主主義の観点からは、予算の編成権を持つ行政府に対し、国民の代表である立法府が実効的なチェック機能を持つことが不可欠である。しかし、専門的な分析能力を持つ補佐機関が欠如している場合、議会による監視は形式的なものに留まらざるを得ない。複雑化する現代の財政、特にAIやDXといった専門性の高い分野への投資判断において、客観的なデータに基づいた検証がなされないまま予算が執行されるリスクは高い。

2.3　グリーン・バジェッティングの萌芽

　一方で、気候変動リスクへの対応として、予算プロセスに環境への配慮を組み込むグリーン・バジェッティングの導入が進んでいる点は評価できる。8カ国中4カ国（インドネシア、フィリピン、シンガポール、タイ）が既に導入しており、さらに2カ国が導入を計画している。しかし、その実態を見ると、有害な税支出のレビューや環境費用便益分析といった高度な分析ツールの利用は限定的である。法的な枠組みと、それを運用する能力の間には、依然として距離があると言わざるを得ない。

3　デジタル・ガバナンス：戦略と実装の乖離

　本稿の核心であるデジタル領域において、本報告書はSEA諸国の現状をOECDデジタル・ガバメント指数（DGI）を用いて分析している。その結果は、平均スコア0.37（1点満点）という厳しいものであった。OECD平均の0.61を大きく下回る。しかし、数字以上に重要なのは、その内訳に見られる戦略と実装の乖離である。

3.1　Digital by Designの先行

　DGIの6つの次元の中で、SEA諸国が最も高いスコア（0.60）を記録したのはDigital by designである。これは、多くの国が国家デジタル政府戦略を策定し、デジタル化を推進するための専門機関や調整メカニズムを整備していることを意味する。インドネシア（0.96）やシンガポール（0.76）を筆頭に、トップダウンでの枠組み作りにおいては、SEA諸国は一定の成果を上げている。

3.2　Proactivenessの低迷とデータ連携の壁

　対照的に、最もスコアが低かったのがProactivenessの0.23である。これは、政府が市民や企業のニーズをデータから予期し、先回りしてサービスを提供する能力を指す。ここで決定的な役割を果たすのがAI技術やデータ連携であるが、実態は芳しくない。

　法的な観点から見れば、これは行政手続のデジタル化が、単なるアナログ手続の電子化に留まっており、データ駆動型の行政運営や、アルゴリズムを用いた自動化といった質的な転換に至っていないことを示唆している。戦略と実装の間に横たわるこのギャップこそが、東南アジアのデジタル・ガバナンスにおける最大の課題である。

4　AIガバナンスの空白　ガードレールなき公共部門

　AIの公共部門への導入と、それに伴う規律のあり方は、現在世界中で議論されている最先端の法的論点である。本報告書のデータは、東南アジアにおけるAIガバナンスの現状について、極めて示唆に富む、同時に懸念すべき実態を浮き彫りにしている。

4.1　AI活用の戦略的不在

　報告書によれば、調査対象の8カ国のうち、公共部門におけるAI活用のための具体的な目標やアクションを含む国家計画を有しているのは3カ国に過ぎない。OECD諸国では33カ国中29カ国が有していることと比較すると、その差は歴然としている。さらに衝撃的なのは、AIの具体的なユースケース（内部プロセスの自動化、サービス設計、政策立案支援など）が存在しないと回答した国が8カ国中6カ国（75%）に上る点である。現時点で公共部門でのAI利用が確認されたのは、シンガポールとインドネシアのみであった。

4.2　法的・倫理的ガードレールの欠如

　より深刻なのは、AIのリスク管理に関するガードレールの欠如である。AIを公共サービスに導入する場合、アルゴリズムの公平性、透明性、説明責任を担保するためのルールが不可欠である。しかし、調査対象国のうち6カ国（75%）において、公共部門でのアルゴリズムの責任ある利用を確保するための手段（法的義務やガイドライン等）が存在しないと回答されている。OECD諸国では約85%の国が何らかの手段を有しており、そのうち45%は法的要件として拘束力のある規制を設けていることと対照的である。

　公共部門がAIを利用する際、誤った判断がなされれば市民の権利義務に直接的な影響を及ぼす。EUのAI法に見られるように、特に高リスクな利用に関しては厳格な法的統制が求められるのが世界的潮流である。東南アジアにおいて、AI利用の促進策も未成熟であるが、それ以上にリスク管理のための法制度が全く整備されていない現状は、将来的なリーガルリスクの温床となり得る。タイやインドネシアでは倫理ガイドライン等のソフトローによる対応が見られるものの、多くの国ではAI活用がいわば野放しに近い状態にある。

4.3　日本のAI事業者ガイドラインとの対比

　ここで、日本国内の動向を参照することは有益であろう。総務省・経産省の「AI事業者ガイドライン」は、アジャイル・ガバナンスの思想を参照しつつ、Living Documentとして更新を重ねる方針を明示している。第1.1版（2025年3月28日公表）では、AI開発者・提供者・利用者という三つの主体に応じた指針が整理されている。

　この日本のアプローチと東南アジアの現状を対比すると、興味深い構図が浮かび上がる。日本は紙（ガイドライン）の整備が進んでいるが、運用が追いついているかは別問題である。他方、東南アジア諸国は紙すら未整備の段階にある国が多い。しかし、だからといって東南アジアが不利とも言い切れない。規範が固まっていないがゆえに、最新の国際的議論を踏まえた制度設計を一から行う余地がある。問われるのは、その機会を活かす政治的意思と実装能力である。

5　データ・ガバナンス　閉じたデータ、開かれない価値

　AIがエンジンであるならば、データは燃料である。本報告書におけるOURdata指数（Open, Useful and Re-usable data Index）の結果は、SEA諸国におけるデータ・ガバナンスの現状を厳しく評価している。

5.1　OURdata指数に見るデータの閉鎖性

　SEA諸国のOURdata指数の平均スコアは0.22であり、OECD平均の0.48を大きく下回る。特に懸念されるのは、デフォルトでのオープンや、高価値データセット（HVD）の公開状況である。

　本報告書によれば、SEA諸国において高価値データセットの23%のみがオープンデータとして利用可能な状態にある。OECD諸国では47%であることと比較すると、その差は約2倍である。統計データこそ48%がオープンデータとして利用可能であるが、企業登記情報（25%）、司法データ（25%）、地球観測・環境データ（19%）などは軒並み20%台、あるいはそれ以下の公開率にとどまっている。

　環境リスクが高まる同地域において、気象データや環境データの公開率が低いことは、災害対応や気候変動対策における市民参加やイノベーションを阻害する要因となり得る。これは単に技術的な問題ではなく、法制度や行政文化の問題である。原則公開を法的に義務付ける情報公開法の整備や、個人情報保護法制と整合した形でのデータ流通基盤の未整備が、データの死蔵を招いている可能性がある。

5.2　デジタル公共インフラ（DPI）と相互運用性の壁

　データが公開されていたとしても、そのアクセシビリティにも課題が残る。データ共有システムやデジタル決済といったデジタル公共インフラの整備に関しては、一部の国で進展が見られるものの、相互運用性の課題が深刻である。APIの標準化やメタデータ管理の標準化といったイネブラーの導入率は25%（8カ国中2カ国）にとどまっており、OECD諸国（91%が相互運用性フレームワークを導入）と比べてシステムのサイロ化が解消されていない。法的な観点からは、異なる省庁間や官民間でのデータ流通を規律するデータ連携法制の整備が急務である。

6　紙と運用のギャップ　Living Document時代の法制度

　本報告書のデータを読み解く中で、筆者が最も注目したのは、あらゆる領域に共通して見られる「紙と運用のギャップ」である。ここで、日本国内のAIガバナンス議論と接続させながら、この問題を深掘りしたい。

6.1　AIガバナンスは成果物ではなく能力である

　AIガバナンスの議論は、しばしば文書を成果物として捉える。ガイドラインに沿って規程を整備し、チェックリストを回し、研修を実施し、監査対応のために証跡を残す。もちろん、これは必要である。AIは説明可能性や公平性だけでなく、情報セキュリティや個人情報保護、景表法・消費者法、差別禁止、製品安全など、既存法領域の交差点に立つ。文書がなければ、組織は何も決めていないことになる。

　しかし、文書があるだけで組織が安全になるわけでもない。AIは、設計時点の想定を軽々と越える。入力、参照データ、モデル更新、外部API、ユーザーの創意工夫、そして攻撃者の創意工夫によって、挙動が変わる。AIは導入して終わりではなく、導入してからが本番である。ここで問われるのは、紙の完成度ではなく、運用が継続的に回る能力である。

　EU AI ActやNIST AI RMF、ISO/IEC 42001のような枠組みが示唆的である。これらは、結果責任というより、プロセス責任に軸足を置く。NIST AI RMFは、統治（GOVERN）・状況把握（MAP）・測定（MEASURE）・管理（MANAGE）という機能に整理し、組織の意思決定構造そのものを対象化する。ISO/IEC 42001も、AIを責任ある形で利用するためのマネジメントシステムという仕組みを前提にしている。

6.2　Living Documentという設計思想

　AI事業者ガイドラインは、マルチステークホルダーでの検討、リスクベース・アプローチ、そしてLiving Documentとしての更新を基本的な考え方として掲げる。ここで重要なのは、暫定性が単なる言い訳ではなく、設計思想として明示されている点である。

　暫定性を制度化するメリットは明快である。AIは技術と社会の接点であり、接点は揺れる。固定的な正解を立てようとすると、ガイドラインが陳腐化するか、逆に抽象化して何も言わないかの二択になりがちである。Living Documentは、その中間解として、更新のコストを前提に規範を運用する。

　他方で、暫定性は、企業にとって永続的な宿題でもある。更新があるということは、対応漏れが生じるということである。しかも、ガイドラインは法ではない。だが、ガイドラインが示す合理的な注意義務の水準は、将来の紛争時に参照されうる。ここに、ソフトローの怖さがある。柔らかいがゆえに、無視しても直ちに違法とは言い切れない一方、無視したことが合理性を欠くと評価されるリスクは残る。

　EU AI Actの段階適用も、別の形で暫定性を制度化している。2024年規則は、原則として太宗は2026年8月2日から適用されるが、禁止規定を含む章は2025年2月2日から、ガバナンス体制等に関わる一定の規定は2025年8月2日から、そして特定の義務は2027年8月2日から適用される。規範がカウントダウン方式で降ってくる構造であり、企業は時間差で体制整備を迫られる。ここでも、問われるのは一回限りの整備ではなく、段階ごとに更新できる能力である。

6.3　東南アジアへの含意

　本報告書のデータが示すSEA諸国の現状は、この「紙と運用のギャップ」という問題が、先進国だけでなく新興国においても、むしろより深刻な形で存在していることを示唆している。

　戦略文書やデジタル政府政策は策定されている。しかし、それを現場レベルで、特にAIや高度なデータ分析を用いて先回りする行政へと昇華させる実装力が不足している。AIガバナンスのガードレールに至っては、紙すら存在しない国が75%である。これは、単に規制の遅れという問題ではない。規範の不在は、将来のリスクを過小評価させ、問題が顕在化した時の対応コストを増大させる。

　他方で、楽観的な見方も可能である。規範が固まっていないということは、最新の国際的ベストプラクティスを参照しながら、自国の文脈に適した制度を一から設計できることを意味する。Living Documentという設計思想は、まさにこのような状況に適している。重要なのは、完璧な規程集の完成ではなく、更新を続けられる能力の獲得である。

7　三つのギャップと法の役割

　『Government at a Glance: Southeast Asia 2025』が描き出す東南アジアの姿は、急速な経済発展と、それに追いつこうとするガバナンス改革の狭間で揺れ動く各国の実像である。

　法学的な視点から総括すれば、以下の三つのギャップが浮き彫りになったと言える。

　第一に、戦略と実装のギャップである。デジタル・ガバメント戦略やAI計画といった上位規範・方針は策定されているものの、それを現場レベルのAI活用やプロアクティブな行政サービスへと落とし込むための実施法制や運用能力、そしてデータ連携基盤が不足している。DGIにおけるDigital by design（0.60）とProactiveness（0.23）のスコア差は、この乖離を如実に示している。

　第二に、データ公開の原則と実態のギャップである。オープンデータの重要性は認識されているものの、法的な公開義務やライセンス体系の整備が追いついておらず、AI時代に不可欠な高品質データの流通が阻害されている。高価値データセットの公開率23%という数字は、この現状を端的に表している。

　第三に、効率性とアカウンタビリティのギャップである。インフラ整備などの開発ニーズが先行する中で、独立機関によるレビューや事後的な市民参加といった、権力統制・民主的統制のための法的手続きが未整備のままである。

　日本企業や法実務家が東南アジアのAI・デジタル市場に関与する場合、こうしたガバナンスの現状を理解しておくことは極めて重要である。表面的な法制度の有無だけでなく、それが実効性を持って運用されているか、データ・インフラが法的にどのように位置付けられているかを見極める必要がある。AIガバナンスの空白は、イノベーションの余地であると同時に、予見可能性の欠如というリスクでもある。

　最後に、個人的な感覚として、AIガバナンスは出口設計の学問であると思う。入口たる導入は増える。だが、出口である、止め方、戻し方、説明の仕方が設計されていないと、社会は技術に振り回される。紙の城を築くより、扉と避難経路を作る方が難しい。しかし、法が本当に守りたいのは、避難経路の方であるように思える。

（マガジン）「AIと法-雑感」

　※目次は以下を参照

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