「質問通告」から見る国会の構造的課題～「誰が悪い」ではなく「何が問題か」という視点で考える～
はじめに
2025年11月、高市早苗首相が国会答弁の準備のため午前3時から勉強会を開始していたことが報じられ、国会の「質問通告」制度をめぐって、様々な議論が巻き起こりました。
SNS上では「野党が質問通告を遅く出すから悪い」「いや、与党の日程調整が遅いからだ」と、責任の所在を巡る議論が活発化しています。中には、政務三役の一人から、過去の申合せに基づく誤った情報が発信される事態も起きています。
しかし、このような「誰が悪いのか」という視点だけでは、根本的な問題解決には至りません。
本稿では、質問通告制度の仕組みを整理したうえで、地方議会や海外の議会との比較も交えながら、「制度設計のどこに課題があるのか」という視点から、この問題を考察していきたいと思います。
1. 質問通告とは何か～制度の意義と実態～
質問通告制度の基本
国会で大臣に質問する際、議員は事前に質問内容を政府側に伝える必要があります。これが「質問通告」です。
実は、この制度には明確な法的根拠がほとんどありません。国会法や議院規則に詳細な規定はなく、あくまで「義務」ではなく「慣習」として運用されているのが実態です。
「事前に質問内容を伝えるなんて、シナリオありきの議論になるのでは？」そう思われる方もいらっしゃるかもしれません。私自身も、自由闊達な議論を重視する立場から、当初はそのような疑問を持っていました。
しかし、質問通告には重要な意義があります。国会での大臣答弁は、「政府の公式見解」として極めて重い意味を持ちます。細かい数値データや法律の条文、過去の政府見解との整合性など、正確性が強く求められるため、事前準備なしに答えることは現実的に困難なのです。
質問通告の具体的なプロセス
質問通告は、以下のような流れで行われます。
議員から各省庁の国会連絡室へ連絡(※)
質問したい旨を伝えます。「質問取りレク」の実施
各省庁の担当者が議員会館を訪れ、質問内容を詳しく聞き取ります。この際、どの大臣に答弁してほしいか、どのような資料が必要かなども確認されます。答弁案の作成
担当部局が答弁の原案を作成します。関係部局との調整
他の部局や省庁、場合によっては財務省とも調整し、答弁内容を精査します。大臣への説明と最終確認
秘書官や担当者が大臣に答弁内容を説明し、本番に臨みます。
※与野党の申し合わせでは「前々日の正午まで」に質問通告することとされており、「速やかに行うよう努める」という文言も含まれています（平成26年改訂）。しかし実態は大きく異なり、2016年の内閣人事局調査では順守率は19%にとどまっていました。
2. 質問する側のタイムスケジュール
議員が質問通告を作成する際にも、様々な制約があります。
質問者決定までの道のり
まず、「誰が質問するか」を決めるプロセスがあります。委員会の日程が確定してから、各会派内で質問者を調整し、質問時間の配分を決定します。この段階で、議員は初めて「自分が何分質問できるのか」を知ることになります。
立憲民主党の枝野幸男衆院予算委員長は「持ち時間が確定しない限り、質問通告の作成は困難」と指摘しています。質問時間によって、取り上げるテーマの数や深さが変わってくるためです。
質問内容の調査・準備
自らの持ち時間や委員会全体のテーマを踏まえ、最も効果的な質問項目を絞り込みます。
質問通告を作成するには、相当な準備が必要です。
関連資料の収集と分析
専門家へのヒアリング
過去の政府答弁の確認
論点の整理と質問文の作成
これらの作業には、議員本人だけでなく、秘書や政策スタッフも関わります。特に予算委員会のような重要な場では、会派全体でチームを組んで準備することもあります。
質問通告の実施・質問レクへの対応
質問の趣旨を、前述の申合せに基づき、可能な限り早く政府に伝えます。しかし、委員会全体の議論の組み立てや、他の議員との調整、持ち時間の確定などの事情から、通告が遅くなることがあります。
質問通告後、各府省庁の官僚からの「質問取り（レク）」に対応します。ここで質問の意図を明確に伝えなければ、官僚側は正確な答弁を作成できません。
特に、質疑の持ち時間が直前まで確定しない場合、どの項目に時間を割くか、どこまで具体的に質問するかを決めきれず、結果として通告が遅れたり、内容が曖昧な「一行要旨」のような通告になったりする要因となるという声もあります。
議員側の望み・期待
議員・会派側からすれば、質問通告は「準備時間を確保し、質を高めるための道具」であり、議会運営上は合理的な制度とも言えます。
事前に通告を出すことで、政府側の答弁準備時間を確保し、自分が想定した論点できちんと質疑を行いたい。
議論がぶれずに、論点が明確な中で問いたい。つまり、「何を問うか」が議場ではっきりしていてほしい。
準備時間・資料準備、メディア露出・政策アピールの観点からも、質疑の質を高めたい。
会派・政党の存在感を示したい。質問の通告が、地元・関係団体・メディアにも「こういう視点で問う」というアピールになり得ます。
議論を通じて政策改善を促し、立法・行政監視機能としての役割を果たしたいという使命感もあります。
しかしながら、この制度設計が運用上「いつまでに通告すべきか」「遅れたらどう扱うか」など明確でないことで、次節のようなスケジュール過密・負荷という構造課題を生んでいます。
3. 答える側のタイムスケジュール
一方、政府側の準備はさらに過酷です。
「国会待機」という負担
委員会開催日の前日、各省庁の職員は「国会待機」と呼ばれる待機状態に入ります。質問通告が届くまで、担当部局の職員は帰宅できません。
前述の内閣人事局の調査では、質問通告が出揃う平均時刻は前日20時56分、担当課・局の割り振りが確定するのが平均22時36分でした。そこから答弁作成が始まり、完了する平均時刻は翌朝2時56分。つまり、深夜残業が常態化しているのです。
「質問レク」の拘束時間
質問の意図を確認するための「質問レク」が長時間に及んだり、質問レクの開始・終了時間が不明確であったりすると、担当課は必要以上に早く待機しなければならず、拘束時間が長くなります。
答弁作成の複雑さ
答弁作成には、多くの関係者が関わります。
担当課の職員による原案作成
関連部局との調整
他省庁との合議(必要な場合)
総務課や政策調整部局による確認
局長・次官レベルでの決裁
大臣への説明
政府の答弁は公式見解となるため、一言一句が慎重に吟味されます。過去の答弁との整合性、法的な正確性、政治的な影響など、様々な観点からチェックが入ります。
また、一度通告した後も、質問内容の差し替えや、追加の通告が、前日の午後遅い時間や休日に行われることも多く、これがさらなる残業の要因となります。
人事院の調査では、国家公務員の長時間労働の原因として「質問通告の提出が遅い」との回答が突出していました。
2020年のワーク・ライフバランス社の調査では、現役国家公務員の約4割が「月100時間以上の残業をする」と回答していました。
その後、人事院の2023年度調査では、残業上限を超えた職員の割合は10.4%となっていますが、国会対応など業務量を自ら決めるのが困難な「他律部署」では16.0%と、依然として長時間労働が続いています。
「質問通告が遅い」「内容が不明確」「質疑時間に対する質問通告数が多い」といった要因が重なり、結果として、国家公務員の長時間労働を招き、政策立案など本来の業務に割くべき時間を奪っているという構造的な問題が横たわっています。
4. なぜスケジュールが過密になるのか～複合的な要因～
質問通告が遅れる背景には、複数の構造的な問題が絡み合っています。
(1) 委員会日程の決定が遅い
最も根本的な問題は、委員会の開催日程が直前まで決まらないことです。
日本の国会では、会期中に議決に至らなかった案件は廃案となる「会期不継続の原則」があります。そのため、「可決を急ぐ側」と「審議を引き延ばしたい側」の間で「日程闘争」が生じます。
委員会の日程が2日前の午後に決まることも珍しくありません。「前々日正午までに通告」というルールがあっても、そもそも日程自体が決まっていなければ、物理的に守ることは不可能です。
(2) 法的根拠の不在
質問通告の期限が「与野党の申し合わせ」という曖昧な形でしか存在しないことも問題です。明文化されたルールがないため、強制力がなく、守られなくても特段のペナルティはありません。
(3) アナログな手続き
質問通告の方法も非効率です。対面での「質問取りレク」、紙ベースの資料、FAXでのやり取りなど、デジタル化が進んでいません。2021年に与野党で質問取りのオンライン化が合意されましたが、完全な移行には至っていません。
(4) 過度に詳細な想定問答の要求
大臣や政府が必要以上に詳細な想定問答を求めることも、担当職員の負担を増やしています。あらゆるケースを想定した膨大な資料が作成され、その多くは実際には使われないまま終わります。
(5) 質疑項目の増加・複雑化
政策課題が多様化・複雑化しており、質問項目も増え、資料要求も高度化しています。これにより、通告から答弁準備までのプロセスにかかる時間・人員負荷が増しています。
(6) メディア・メッセージ戦略的要素
議員・会派が報道・メディアのタイミングを意識して質問通告を遅らせたり、議論を演出的に組み立てるというアプローチも指摘されています。質問のタイミングと報道の関連性が指摘されることもありますが、これは与野党双方に当てはまる可能性があります。
(7) 与野党での差異
特に、与党は政府間と連携しやすい反面、野党側はよりスケジュールがタイトになる可能性も否定できません。
5. スケジュール過密によるデメリットと悪影響
質問通告スケジュールの過密化は、単に国家公務員の負担を増やすだけでなく、国会審議全体に悪影響を及ぼします。
答弁の質の低下
睡眠時間を削って作成された答弁は、推敲不足や確認漏れのリスクが高まり、不正確な答弁、あるいは当たり障りのない「無難な答弁」に終始しやすくなります。疲弊による行政機能の低下
官僚の長時間労働（サービス残業を含む）が常態化し、離職者が増加することで、行政のプロフェッショナル集団としての機能が低下します。建設的議論の阻害
質問側は質問通告の準備で、答弁側は答弁作成で疲弊し、国会当日には、両者ともに「闘うためのエネルギー」が消耗された状態となり、本来あるべき「深い政策議論」が困難になります。
質疑が駆け込み・時間切れの形で行われると、議論を深める余地がなく、制度の改善・問題点の整理・再検討という「構造的問い」が残されることになります。議会の「即興対応」優位化・演出の強化
準備が不十分な中では、議場での即興質問・答弁調整・余白の少ない議論になりがちです。結果として、メディア向け演出やパフォーマンス的質疑が優勢になり、本質的な政策議論・制度検証が後回しになる恐れがあります。政治への信頼低下
「誰が悪い」という責任の押し付け合いの構図ばかりが報道されることで、国会という場の本質的な課題が見えにくくなり、政治全体への不信感が高まります。
「質問が通告直前」「答弁がずれた」「質問通告の内容が漏れた」などの報道があると、議会・行政への信頼が損なわれやすくなります。例えば、通告内容の文書が外部に漏洩した事案では、議員の質問権・答弁準備の正当性が問われています。
6. 地方議会や海外議会との比較
それでは、他の議会ではどのような工夫がなされているのでしょうか。
地方議会の事例
地方議会でも質問通告制度は存在しますが、国会とは運用が大きく異なります。
通告期限の明確化
多くの地方議会では、定例会の日程が年間スケジュールとしてあらかじめ決まっています。そのため、質問者は余裕を持って準備できます。また、質問通告の期限も「定例会開会の○日前まで」と明確に定められているケースが多く見られます。対象範囲の限定
さらに、地方議会では執行部(首長や部局長)が想定問答を作成する際の負担も、国会ほど重くないとされています。
これは、地方自治体の行政範囲は、国の行政に比べて限定的であり、答弁作成に関わる部署数や調整範囲が狭い傾向にあり、答弁が国の公式見解ほど重い意味を持たないことや、関係部局との調整が比較的シンプルであることなどが理由です。
この点をもって「地方議会レベルだからうまくいっている」とは断言できませんが、規模・制度設計を縮小した分、余裕をもった運用が可能ということは示唆されます。
イギリス議会の事例
イギリス議会には、事前通告が必要な「文書質問」と、通告不要の「口頭質問」の両方が存在します。
文書質問は、質問提出後10開庁日以内に文書で答弁することが期待されています。一方、「クエスチョンタイム」と呼ばれる口頭質問の時間では、大臣が事前通告なしの質問にも答えます。
興味深いのは、イギリスでは政治家と官僚の接触を禁止する慣行があることです。与党議員であっても、官僚から非公式に情報を得ることは制限されており、議会質問を通じて情報を得る必要があります。
また、イギリス議会では答弁作成に要する費用が850ポンドを超える場合、大臣は答弁を拒否できる仕組みもあります。(※巻末の注釈参照)
ドイツ議会の事例
ドイツ連邦議会には、質問内容の事前通告の要否によって、複数の質問形式が存在します。
特筆すべきは1990年に導入された「対政府質問」制度です。これは事前通告なしで時事的な問題について質問できるもので、通常30分間実施され、閣議後に各省の大臣に対して質問が行われます。
また、ドイツでは質問の大半が野党会派によるものであることも特徴的です。与党会派は自らの政党を介して政府から非公式に情報を得られるため、議会質問の必要性が低いとされています。
フランス国民議会の事例
質問制度を「合理化された議院制」の中で、議会による政府統制の手段として拡充してきた事例があります。
フランス国民議会では、「質問主意書」「本会議における無討議口頭質問」「対政府質問」といった複数の仕組みが存在し、質問の目的や緊急性に応じて使い分けられています。
その中で「対政府質問」という短時間で機動的な質問と答弁を行う形式は、形式や準備にかかる労力を抑えつつ、時事的なテーマを議論する柔軟性を確保しています。
海外の事例から、「すべての質問を、大臣答弁・厳密な事前通告の形式にこだわる必要はない」という示唆が得られます。
行政事務に関する詳細な質問は通告を必須としつつ、政治的見解を問うような緊急性の高い質問については、準備時間を短縮できるような別の形式を設けるなどの工夫が可能です。
7. 改善に向けた提案～制度設計の見直しを～
これまでの考察を踏まえ、改善策を考えてみましょう。
(1) 審議日程の早期確定と明文化
最も重要なのは、委員会の開催日程を早期に確定させることです。
「国会開会直前もしくは開会後速やかに、本会議・委員会の審議日程を少なくとも1週間前には公表する」といったルールを、国会規則や議院規則に明文化することが必要です。
これにより、質問者は余裕を持って質問を準備でき、「前々日正午までの通告」というルールも実現可能になります。
(2) 質問通告期限の法制化
質問通告の期限を、「与野党の申し合わせ」ではなく、国会規則等で明確に規定すべきです。
その際、期限を守れなかった場合の対応も定めておく必要があります。例えば、「期限を過ぎた場合は後日文書で回答する」「質問時間を短縮する」といった措置を設けることで、実効性を持たせることができます。
また、各議員の質問通告時刻を公開することで、透明性を高め、守ろうという意識を促すことも一案です。
(3) デジタル化の徹底
質問通告の授受、修正履歴、答弁の確定プロセスをすべて電子化し、政府・国会間で統一されたセキュアなデジタルプラットフォームを導入すべきです。
対面での「質問取りレク」を廃止し、質問内容はオンラインで提出する形にすれば、移動時間も削減でき、議員側も地元から対応できるようになります。
(4) 想定問答の簡素化
大臣や政府側が、必要以上に詳細な想定問答を求めない姿勢も重要です。
真に必要な情報に絞り込み、すべてのケースを想定した膨大な資料作成を見直すことで、官僚の負担を大幅に軽減できます。
(5) 質問形式の多様化
「無通告質問」枠の創設
時事性の高いテーマや、政治的見解を問う質問については、質問時間を短く限定した上で、事前の通告を不要とする時間を設ける。
これにより、質問通告を前提とした「シナリオありき」の硬直した議論を避け、議論の流動性を高めることが期待できます。事務レベルの質問の切り分け
専門的な行政実務に関する質問については、大臣ではなく担当副大臣・政務官、あるいは官僚が答弁する仕組みを原則化し、答弁作成に関わる最終調整の負担を軽減する。
これにより、突発的な時事問題や、答弁を聞いてさらに深掘りしたい論点について、より自由闊達な議論が可能になります。
(6) モニタリング・評価制度の導入
通告期限遵守率、通告から答弁までの時間、職員待機時間、深夜質疑数などを定期的に集計・公表し、制度運用の改善度を可視化する。改善が見られない場合は再設計を検討していくことも必要になってきます。
(7) 働き方改革の視点を
官僚の長時間労働は、優秀な人材の流出を招いています。
各省庁が、どの課室が国会対応が多いかを把握し、通告状況に応じて段階的に待機を解除する効率的な態勢を構築することも必要です。
また、国家公務員にも労働基準法を完全に適用し、長時間労働を是正する制度的な裏付けを設けるべきです。
おわりに～「誰が悪い」から「何が問題か」へ～
質問通告をめぐる問題は、しばしば「野党が悪い」「与党が悪い」という責任の押し付け合いになりがちです。しかし、このような水掛け論は極めて不毛であり、問題の本質から目を逸らすことにしかなりません。
一方では、SNSや報道では「他者を批判する」という構図がシンプルで拡散性も高いがためにどうしても「誰が悪い」という視点に私たちは陥りがちです。
本当に必要なのは、「責任の押し付け合い」という無意味な分断に踊らされるのではなく、「制度設計のどこに問題があるのか」という視点です。
委員会日程が直前まで決まらない仕組み
法的根拠のない曖昧なルール
質問形式の硬直性
デジタル化が遅れた非効率な手続き
過度に詳細な想定問答を求める文化
これらの構造的な課題を一つ一つ丁寧に解決していくことこそが、建設的な議論につながります。
国会を見守る私たち国民も、「誰が悪いのか」ではなく、「どうすればこの課題を解決できるのか」という視点を持つことが大切です。より良い国会運営を実現するために、政治家や官僚に対して建設的な提案や監視を行っていく姿勢が求められています。
充実した国会審議は、民主主義の土台です。与野党が協力し、実効性のある改革を進めることで、議員も官僚もゆとりを持って質の高い議論ができる環境を整えていくことを、心から願っています。
注釈：イギリス議会で「答弁作成に850ポンド（約16万円）を超える場合は大臣が回答を拒否できる」というルールについて
「公金の無駄遣いを防ぐ」という行政上の合理性と、「議会質問の乱用を防ぐ」という政治的な目的の両方から成り立っています。
理由その①公金の無駄遣いを防ぐ「公的資源の適正利用」
イギリスの国会では、議員は政府に対して「Written Question（書面質問）」を自由に提出できます。ところが、この質問には以下のような負担が伴います。
官僚が関係資料を調査・整理・確認・法務チェックを行う
大臣が最終確認をして提出する
つまり、一件の質問に対しても多くの職員の労働時間＝税金のコストが発生するのです。このため、イギリス政府は2005年頃に「コスト・リミット制度（cost limit rule）」を導入しました。
850ポンドというのはその作業に要する概算の人件費・事務費用の上限です。これを超えるような質問に関しては、「この質問への回答には過大な費用がかかるため、答弁を控えさせていただく」と公式に回答を拒否できるのです。
理由その②「質問の濫用防止」という議会運営上の狙い
イギリスでも、一部の政治家が「揚げ足取り」や「宣伝目的」で質問を乱発することが問題になっていました。
このルールは、そうした政治的パフォーマンス目的の質問を抑止する狙いがあります。つまり「本当に必要な行政監視や政策検証のための質問」を優先させるための仕組みです。
ただ、イギリスはこのコスト・リミット制度以外にも先述のように通告なしでの質問ができるなど質問する側にも配慮がなされています。質問する側・される側の双方に配慮された仕組みづくりが必要であることに留意が必要です。
参考資料
吉村洋文知事怒る「高市さんに代わって僕が言う」午前３時始動の原因は「野党のギリギリ質問通告」
https://www.nikkansports.com/general/nikkan/news/202511080000422.html国光副外相、質問通告「2日前ルール」勘違い? 抗議受け自民注意へ
https://mainichi.jp/articles/20251110/k00/00m/010/060000c立民・泉前代表も"野党のせい"に反論 質問通告巡り改善策を提案「国会にできる努力があります」
https://news.yahoo.co.jp/articles/9698bb130797965d0167820d768ddb801cff84d1枝野幸男・衆院予算委員長が質問の事前通告めぐる経緯と実態明かす「持ち時間確定しない限り…」
https://www.nikkansports.com/general/nikkan/news/202511090001071.html報ステ大越健介氏「高市総理や官僚をここまで追い詰めたのは…」国会質問のあり方の改善を訴える
https://news.yahoo.co.jp/articles/7c75dc75696e0b0b11a4151b384a8a6f894eda48質問通告2日前ルール騒動の背景と実数と影響 - はたらく！猫リーマン(2025年11月8日)
https://nekoryman.hatenablog.com/entry/2025/11/08/104348日本の国会「質問通告」はなぜ官僚を疲弊させるのか？欧米との比較で見える根本問題(2025年11月9日)
https://note.com/kong_suzuki/n/n0a1d398bb1b0国会質問通告の早期化で与野党合意。官僚の長時間労働是正に向けて、今回こそ実現するか？(室橋祐貴、2025年3月31日)
https://news.yahoo.co.jp/expert/articles/7ba7c9d269a9a022143ce2f6a7c1c542286e5d05「質問取り対面自粛、与野党が合意 国会改革に一歩」日本経済新聞(2021年1月21日)
https://www.nikkei.com/article/DGXZQODE2158N0R20C21A1000000/国会答弁が完成するまで | 公益社団法人 日本経済研究センター
https://www.jcer.or.jp/j-column/column-komine/20191016-4.html山内康一「国会の質問の『事前通告』という仕組み」(2020年2月26日)
https://www.kou1.info/blog/kokutai/post-3567国立国会図書館調査及び立法考査局「イギリスの議会質問制度」ISSUE BRIEF No.1028(2018年12月6日)
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_11195783_po_IB1028.pdf国立国会図書館調査及び立法考査局「ドイツの議会質問制度」ISSUE BRIEF No.1037(2019年2月7日)
https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_11239373_po_1037.pdf第五共和制下フランス国民議会の質問制度 - 参議院 https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/rippou_chousa/backnumber/2007pdf/20071026068.pdf
内閣人事局「職員からの提案意見(国会関係業務)」
https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/jinjikyoku/jinji_hatarakikata/dai4/siryou2.pdf
※本稿で引用した統計データ・調査結果は、各出典に記載された年次のものです。
最後までお読みいただきありがとうございました。
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